城燃企業應對市場化改革的策略探析

一、相關背景介紹和發展現狀概述

2002年，原建設部頒布了《關于加快市政工業行業市場化進程的意見》，以此為起點，我國的城市燃氣行業開始由計劃經濟體制向市場化體制轉軌。此後，随着國家天然氣供應能力的快速提升，我國城鎮燃氣行業迎來了大發展時期。各地政府主管部門普遍通過招商引資的方式，引進投資者，進行城市燃氣管網的新建或改造。同時，确立了投資主體對燃氣管網擁有所有權和運營權。城鎮燃氣行業的市場化改革不僅率先打破了地方國企對我國公用事業領域的壟斷局面，也成為我國天然氣産業鍊條中率先引入競争機制的環節。時至今日，城鎮燃氣已經成為我國公用事業中開放程度最高、競争最為充分的領域。

借助市場化改革持續深入推進的制度紅利，城鎮燃氣公司進行了大規模的市場開拓，直接推動了經營區域内的燃氣基礎設施建設和天然氣利用。在經營體制方面，大部分城鎮燃氣企業實現了股權結構多元化，建立了完善的法人治理結構和現代化的經營管理制度。在管理手段上，有實力的大型燃氣集團都實現了管理信息化、數字化，極大地提升了管網運行的維護能力和故障預警能力，完全有能力實現安全平穩供氣。截至2015年12月，城鎮燃氣的天然氣消費量已經占到我國天然氣總消費量的54%，高于發電、化工等領域，城鎮燃氣公司在我國推廣天然氣利用中的地位和作用是毋庸置疑的。

但是，随着我國公用事業改革的進一步深入，全社會提議取消燃氣初裝費(各地稱呼有所不同，也稱天然氣入網費、接駁費、燃氣安裝費等)的人越來越多，而燃氣初裝費恰恰是燃氣企業經營利潤的主要來源之一。近年來，我國不斷加大反壟斷執法力度，消費者自身反壟斷意識不斷增強，政府有關部門越來越重視對燃氣輸配環節的成本監審，随着城市建設對燃氣管網安全運行帶來的風險逐步加劇，城鎮燃氣公司面臨的經營法律風險也不斷提高。根據不完全統計，僅在2014年，就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃氣企業受到反壟斷調查，并被認定為濫用市場壟斷地位而受到處罰，罰款金額共計達到3 000餘萬元。而近年來燃氣安全事故更是頻繁出現，2016年我國共發生燃氣爆炸事故805起，傷亡人數達到1 100餘人。此外，燃氣公司之間關于經營範圍的争議也屢見不鮮。面對日益增加的經營法律風險，城鎮燃氣公司必須高度重視，從完善合同文本、分散法律風險、增強證據保全意識等方面切實采取措施，實現經營法律風險可控的目标。（編者注：在依法治國的背景下，”越來越講法“成為人們日常交往、經濟來往過程中最重要的一環。重視法律對公司日常經營的作用，其實也是在保護公司自己的利益。）

二、城鎮燃氣公司在市場化改革進程中面臨的主要問題

(一)燃氣初裝費的合理性越來越受到質疑

城鎮燃氣公司是否應當收取燃氣初裝費，一直以來備受争議。實際上，燃氣初裝費最早包含兩個收費結構，分别是城市基礎設施配套費(政府收取)和用戶燃氣設施(包括小區用戶共有設施和用戶專有設施)安裝、接駁等工程服務費用。早在2001年，原國家計委、财政部就取消了與城市基礎配套費重複收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項配套費(國家計委、财政部《關于全國整頓住房建設收費項目取消部分收費項目的通知》[2015]585号文)，但一直以來，大家仍習慣于将企業收取的工程服務費稱為燃氣初裝費，這部分收費主要用于用戶燃氣設施工程建設。

實際上，最初收取初裝費的出發點，是為了解決管網設施建設資金不足的問題，以及維持企業現金流的需要。這在城鎮燃氣行業的起步階段是十分必要的。但經過了十幾年的發展，城鎮燃氣行業進入成熟階段，經營業績良好、資産規模龐大、融資能力強的大型燃氣集團，其燃氣初裝費的毛利率可高達60%，其包含初裝費在内的燃氣項目投資回報率大多在15%，遠高于近期國家對于長輸管網8%這一回報的上限;在燃氣公司年報中也不乏淨資産回報率達30%-40%的項目。可以說，燃氣初裝費已經成為燃氣企業的主要利潤來源之一，其繼續存在的合理性自然引發了社會各界的強烈質疑。尤其是在《物權法》實施以後，燃氣企業既擁有計量器具前端的管道資産所有權，又收取管道燃氣初裝費的做法，更有違反《物權法》第39條“所有權人對自己的不動産或者動産，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”之規定的嫌疑。（編者注：取消燃氣初裝費應該是由于其屬于特定曆史時期的産物。按照當前規範行政事業性收費改革，遵照國家計委、财政部等相關文件進行取消的，似乎與《物權法》該條款無關）

從目前的情況看，以廣東省為代表的個别省份已經發文叫停，其他省份雖然沒有明确予以取消，但從發展趨勢來看，政府為推進公共産品和公益事業服務價格改革，嚴格限制、壓減初裝費額度，甚至最終取消初裝費，是大勢所趨。

(二)燃氣輸配業務盈利空間有限

我國目前的天然氣價格體系不健全，天然氣終端價格并不能充分反映城鎮燃氣企業的真實成本，也不能完全體現市場供求關系，民用氣價格低、非居民用氣價格偏高，燃氣企業長期依賴交叉補貼維持經營。在目前的天然氣價格管理體制下，燃氣企業對民用氣價格沒有決定權，而價格主管部門出于保民生的考慮，也不會上調民用氣價格，這樣就造成民用氣價格與成本倒挂。非居民用氣方面，雖然近年來天然氣定價機制改革已經将門站價調整為基準價進行管理，并且在目前天然氣供應整體寬松的背景下，燃氣企業在與上遊企業談判中獲得了一定的議價能力。但是，在天然氣價格順調機制缺位，天然氣交易市場尚處于起步階段，天然氣管網向獨立第三方全部開放仍需時日的情況下，燃氣企業的議價能力十分有限，因此造成非居民用氣價長期偏高。這就迫使部分用氣量較大的工業用戶轉而尋求成為天然氣上遊企業的直供用戶，或者使用其他替代能源，燃氣企業的市場空間被進一步壓縮。也就是說，本應作為經營核心和利潤來源的配售氣業務難以赢利，部分城鎮燃氣企業隻能千萬百計利用燃氣工程、服務作業賺取利潤。

(三)燃設施容易受到第三方破壞，安全生産管理難度極大

燃氣是有毒、易燃、易爆的危險品，在運輸和使用過程中一旦洩漏，就容易發生爆炸，危及公共安全和消費者的生命财産安全。近年來，随着城市燃氣行業的快速發展，由于燃氣洩漏引發的安全事故時有發生，全社會對城鎮燃氣企業的安全管理能力高度關注。

但是，由于城鎮燃氣公司的天然氣地下管網容易因第三方未經過相關部門許可，野蠻施工受到破壞，或者受到腐蝕而産生裂縫;調壓箱、地面管線等地上設施也極易遭受違章搭建、私拉亂接、随意占壓等人為因素的破壞;入戶管線則基本呈現管理黑箱的狀态，燃氣公司除定期入戶安檢、大力宣傳普及燃氣使用安全知識外，缺乏更為有效的措施對這部分管線進行安全管理。因此，安全生産既是城鎮燃氣企業有效管理的核心，也是最大的難點。

(四)法律法規對于燃氣企業的安全責任劃分有違權責相匹配的法理原則

按照《城鎮燃氣管理條例》的規定，燃氣企業對包括居民用戶庭院管網、入戶管網的表前部分都承擔維修維護責任，而對于因此産生的維修維護費用如何收取則語焉不詳。這就導緻在實踐中，不僅燃氣公司收取維修維護費用極易受到質疑，而且承擔着極大的安全責任風險。實際上，在《物權法》頒布實施之後，居民物業權利和責任相匹配的原則已經得以确立，居民用戶庭院管網及入戶管網表前部分應當屬于居民共有财産，入戶管網表後部分則屬于居民私有财産，其維修維護的責任，也應當視具體情況，由業主委員會、物業公司以及居民個人承擔。

(五)燃氣特許經營權制度存在弊端，引發燃氣企業之間沖突不斷

我國在2004年及2015年先後頒布實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，共同構成了我國燃氣特許經營權的法律框架。但是，兩部法律（編者注：兩部規範性文件應屬于部門規章）都沒有明确燃氣特許經營權的具體概念，隻是将其作為公用事業特許經營權的一個具體組成部分。因此，在執行過程中，就出現了政府相關部門對燃氣特許經營權的理解不一、執行各異的現象，不僅引發了燃氣企業之間關于經營範圍、用戶歸屬的大量争議，還造成燃氣企業和政府之間關于燃氣特許經營權重複授予、幹涉燃氣企業生産經營等不當行政作為的争議。

燃氣特許經營權制度的另一大弊端，則是退出機制的缺位。一旦被授予燃氣特許經營權的企業怠于進行燃氣基礎設施建設，怠于履行保供和維修維護義務，除非在雙方簽訂的特許經營權協議中已經約定了相應的處罰條款，政府相關部門難以援引法律條款要求該企業退出市場，往往通過默許或引入新的燃氣企業進行市場開發。對于被引進的新企業來說，則面臨和已經存在的燃氣企業就燃氣經營範圍、用戶歸屬産生争議和糾紛。

三、應對的策略建議

(一)逐步剝離燃氣安裝業務

成立專業的工程安裝公司，并引入具有當地國有資産背景的企業進行聯合持股。将燃氣管道的鋪設、燃氣計量表具等配套設施設備的安裝業務整體注入上述新設公司，并通過該公司收取相應的初裝費用。嚴格控制投資回報率，适當降低收費水平。

(二)增強證據保全意識

定期梳理、優化業務流程，不斷提高服務質量、強化風險意識，尤其在燃氣設施安裝、更換、檢修等過程中做好風險提示、證據留存等工作。

(三)積極拓展新的利潤增長點

在天然氣價格體制尚未理順，居民用氣和非居民用氣交叉補貼暫時無法消除的情況蔔，燃氣企業應當創新經營思維，積極拓展新的市場空間。一是拓展新的用氣市場，聯合有政府背景的投資主體共同開發目标市場。二是增加業務鍊，力求從單純的輸配服務商，向提供綜合能源服務進行轉變。如積極參與發展天然氣分布式能源項目(尤其是樓宇式)，積極參與用戶節能改造等。

(四)妥善處理燃氣經營權争議

關于燃氣經營權争議，在目前沒有明确法律依據的情況下，企業一是要充分強化和地方政府的溝通聯系;二是在簽訂燃氣特許經營協議前，就特許經營權的授予範圍、方式、排他性等關鍵内容和政府部門進行充分協商，并在協議中予以明确。（編者注：燃氣企業也應該敢于拿起法律的武器，保護自己的合法權益。）

四、結論

城鎮燃氣公司對于推動天然氣在我國的應用，推動上遊開發，提升人民生活水平，起到了十分關鍵的作用。同時，城鎮燃氣的發展速度、發展質量與國民經濟的發展階段、運行特點也密不可分。在我國進入經濟新常态的現階段，城鎮燃氣企業也應當及時調整高速擴張的發展戰略，做好基礎管理和精細化管理，及時解決高速擴張時期的遺留問題。新公布的天然氣“十三五”發展規劃，提出力争實現天然氣在一次能源消費中的占比達到10%的目标，比2015年5.9%的占比提高了4個百分點，我國天然氣消費增長的空間是非常巨大的。因此，城鎮燃氣企業作為天然氣消費市場的參與者與推動者，具有極為廣闊的發展空間。盡管目前我國的公用事業改革相配套的措施還未到位、燃氣企業面臨的政策環境亟待改善，城鎮燃氣企業還是應當抓住時代機遇，不斷提升管理水平和做好風險防控措施，共同促進整個行業的健康可持續發展。